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La gardienne est dans l’escalade

« Oh la vache, c’est énorme ! », s’est spontanément écrié un des piliers de « Sauvons l’Europe » à qui je faisais part d’une récente initiative prise par la Commission européenne dans le contexte de la crise des réfugiés – une initiative à ma connaissance peu relayée par les médias mais qui n’est pas sans signification quant au fonctionnement de l’UE. Il s’agit de 40 procédures d’infraction engagées le 23 septembre à l’encontre d’une vingtaine d’États membres pour transposition incomplète de certains instruments législatifs qui constituent le régime d’asile européen commun.

Une telle initiative appelle plusieurs observations.

1) Juridiquement, ce type d’initiative – qui se distingue du « pouvoir d’initiative » attribué spécifiquement à la Commission en matière législative – relève de la mission de « gardienne des traités » (et des mesures adoptées par les institutions européennes en vertu de ces derniers) dévolue depuis l’origine à la Commission pour veiller à l’application du droit de l’UE.

2) La mission de surveillance ainsi confiée au Collège des commissaires par l’article 17, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne ne constitue pas directement une action contentieuse. Celle-ci peut intervenir dans une étape ultérieure au titre d’un « recours en manquement » introduit auprès de la Cour de justice de l’UE et dirigé contre un État membre pour défaillance vis-à-vis de ses obligations.

A ce stade, il s’agit d’une phase précontentieuse, caractérisée par une sorte de mise en demeure adressée à l’État membre défaillant. La procédure en est précisée à l’article 258, alinéa 1, du traité sur le fonctionnement de l’UE : en vertu de cette disposition, la Commission émet à cet effet un « avis motivé », après avoir mis l’État incriminé en mesure de présenter ses observations. Ce dernier dispose en principe d’un délai de deux mois pour communiquer sa réponse.

3)

  • la Commission a adressé un avis motivé à la Bulgarie et à l’Espagne pour défaut de communication de leurs mesures nationales de transposition en droit interne d’une directive de 2011 (2011/95/UE) relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale
  • des lettres de mise en demeure ont par ailleurs été adressées à 18 États membres (Belgique, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Allemagne, Estonie, Grèce, Espagne, France, Hongrie, Lituanie, Luxembourg, Lettonie, Malte, Pologne, Roumanie, Suède, Slovénie) pour ne pas avoir communiqué les mesures nationales prises pour transposer intégralement la directive révisée 2013/32/UE concernant les procédures d’asile (octroi et retrait de la protection internationale, modalités des demandes d’asile)
  • de même, 19 États membres (les mêmes que précédemment, plus l’Autriche) ont été mis en demeure de communiquer à la Commission les mesures nationales adoptées pour la transposition intégrale de la directive 2013/33/UE définissant les mesures nationales communes pour l’accueil, dans l’ensemble des États membres, des personnes demandant une protection internationale
  • enfin, la Commission a adressé une nouvelle lettre de mise en demeure à la Grèce, déjà sollicitée en 2009 et en 2010, pour violation de certaines dispositions des directives précitées en matière de conditions d’accueil et de procédures d’asile.

4) De telles initiatives revêtent à l’évidence une dimension dépassant le seul terrain juridique à la lumière de la crise des migrants – et singulièrement des réfugiés. Commentant l’engagement de ces procédures, le premier vice-président de la Commission, Frans Timmermans, a pris soin de rappeler à ce sujet que, lors d’un Conseil européen extraordinaire tenu en avril dernier, ce sont les dirigeants des États membres de l’UE qui ont eux-mêmes appelé à la transposition rapide et complète des actes constitutifs du régime d’asile européen commun ainsi qu’à sa mise en œuvre effective pour assurer le respect des normes prévues à ce niveau par la législation en vigueur.

5) Ce rôle d’aiguillon que la Commission a choisi d’assumer en l’occurrence ne saurait faire oublier que la réponse de l’UE à la crise des réfugiés s’est avant tout concrétisée par une approche à caractère positif – et dans un cadre global déjà amorcé en 2011 – consistant, en plus de mesures de « relocalisation », en efforts financiers. Ainsi , quelques jours seulement après l’envoi de ces mises en demeure, la Commission annonçait une série de propositions concrètes correspondant à une enveloppe de 1,7 milliard d’euros à prendre en charge sur les budgets 2015 (800 millions) et 2016 (900 millions) de l’UE pour faire face à la crise des réfugiés. Ce nouvel effort complète les financements déjà octroyés au cours de cette année (plus de 300 millions d’euros) à partir de fonds spécifiquement prévus pour la migration et la gestion des frontières de l’UE. C ‘est dans ce cadre que, par exemple, il a été décidé d’accroître l’aide financière d’urgence aux États membres de l’UE les plus touchés par l’afflux des réfugiés en leur accordant une nouvelle enveloppe de 100 millions d’euros s’ajoutant aux 73 millions initialement engagés à ce titre.

6) Si l’acuité de la crise mise sous le feu des projecteurs depuis quelques mois a conduit à une piqûre de rappel ainsi administrée par la Commission, la balle se trouve maintenant dans le camp des États membres invités à répondre à l’interpellation de cette dernière.  Il ne manquera sans doute pas de plaidoyers pour invoquer la situation particulièrement exposée, comme l’atteste une actualité récente, de tel ou tel d’entre eux – on songe notamment à la Grèce, en proie à des soucis de tous ordres avec la situation économique à laquelle elle est confrontée de manière générale. Pour d’autres, des difficultés de transposition peuvent être -liée à leur structure plus ou moins décentralisée. Il sera donc intéressant de suivre les développements de ces précontentieux.

Pour illustrer la détermination de la Commission dans ce genre de confrontation – mais dans un contexte moins exclusivement « humain » – on mettra en exergue sa décision, prise parallèlement à ces initiatives, mais à un stade plus avancé de la procédure (v.plus haut, point 2), d’assigner Malte devant la Cour de justice de l’UE pour avoir adopté une décision autorisant le piégeage des pinsons sur son territoire à compter de 2014, en violation d’une directive de 2009 relative à la conservation des oiseaux sauvages : preuve que la gardienne veille à tous les étages…

 

 

Gerard Vernier

  

     Gérard Vernier, ancien fonctionnaire à la Commission, enseignant à l’Université Libre de Bruxelles

À propos Arthur

Arthur est vice-président de Sauvons l'Europe, rédacteur en chef du site
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