L’équilibre budgétaire: Europe et USA

Le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG) renvoie à plus d’un titre au Gramm – Rudman – Hollings Act de 1985 mandatant le retour à l’équilibre budgétaire aux Etats-Unis.

Dans le récent livre, « Volker ou le triomphe de la persévérance », on peut lire comment, lors du bras de fer qui opposa en 1985 la Banque de la Réserve Fédérale à l’administration du Président Reagan, le refus de la Banque Centrale de monétiser la dette fédérale a finalement forcé le Congrès à adopter une législation contraignante visant à rétablir, dès 1991, l’équilibre du budget fédéral.

Cette situation rappelle la situation actuelle à l’intérieur de l’Eurozone où la BCE conditionne son intervention, destinée à soulager les taux punitifs exigés par les marchés pour financer les pays les plus endettés, à l’entrée en vigueur du Mécanisme Européen de Stabilité (MES), lui-même conditionné par la ratification du TSCG.

En 1985, Paul Volker avait rétabli la crédibilité – notamment internationale – de la Banque Centrale en ayant fait reculer significativement le taux de l’inflation et, corollairement, baisser le cours de l’or et monter celui du Dollar. Le point noir demeurait le maintien à un niveau élevé des taux à long terme qui inhibait la reprise économique. Faute d’autres « coupables » il a fallu se rendre à l’évidence que la cause résidait principalement dans le déficit budgétaire américain. C’est ce concours de circonstances qui a permis le passage d’une législation fondamentalement à contre courant des promesses électorales du Président Reagan; ce sont des contraintes similaires qui forceront dans quelques jours l’adoption de la TSCG par la France en contradiction flagrante avec celles du Président Hollande.

La première leçon à tirer de cet épisode est la nécessité absolue d’une cohérence entre la politique monétaire gérée par la Banque Centrale d’une part et la politique économique et budgétaire poursuivie par le(s) Gouvernement(s). A elle seule, la Banque Centrale ne peut garantir simultanément l’optimisation des conditions nécessaires pour relancer l’économie, lutter contre le chômage, maîtriser les anticipations d’inflation et défendre la monnaie. C’est évidemment la teneur du message que le Président de la BCE a adressé aux gouvernements de l’UEM lorsqu’il a dévoilé, début septembre, les nouvelles orientations de la BCE et notamment les conditions nécessaires à l’activation des « Interventions Monétaires Directes ».

Le parallélisme entre les deux situations est frappant : en effet, tant en 1985 qu’aujourd’hui, les déficits budgétaires ont atteint des niveaux insoutenables et l’endettement public est excessif ; de même, l’inflation ne créait pas, alors ou maintenant, des soucis immédiats ; cependant, en 2012 l’évolution du prix de l’or et le questionnement sur le dollar – deux indicateurs phares auxquels Volker prêtait une attention particulière – sont de nature à rendre les marchés nerveux et à renforcer les anticipations d’inflation future. Par contre, il y a aussi des différences : les taux d’intérêts demeuraient élevés aux Etats-Unis dans les années 80, alors qu’actuellement ils sont au plancher pour le Trésor américain ainsi que pour les meilleurs emprunteurs européens. D’autre part, à force de persévérance, Volker avait réussi à rendre sa politique crédible en relevant les taux à court terme tôt dans le cycle de reprise ; un grand point d’interrogation existe aujourd’hui sur les intentions des Banques Centrales : autant aux Etats-Unis, où Ben Bernanke vient encore de prolonger jusqu’en 2015 la perspective d’un maintien des taux à court terme au plancher, ce en quoi il est critiqué par Volker, qu’en Europe. La BCE doit démontrer sa capacité d’imposer une hausse des taux en cas de reprise soutenue pour assurer la « stabilité des prix » et drainer l’excédant de liquidités dont elle a inondé le marché pour sauver le système bancaire de l’implosion.

Il y a aussi d’autres facteurs de différentiation qui influent significativement sur les perspectives : la globalisation de l’économie mondiale depuis les années 1980 avec l’émergence de nouvelles grandes puissances économiques a renforcé l’interdépendance des économies et donc la propagation par contagion des conséquences de décisions prises au niveau national (ou européen). Cette situation remet légitimement en cause le rôle prépondérant du Dollar comme monnaie de réserve principale, lui conférant certes des droits (de plus en plus contestés) – mais le soumettant aussi à des obligations (de plus en plus ignorées).

Mais c’est sans doute dans le domaine de l’architecture institutionnelle que la différence entre la situation des Etats Unis et celle de l’UEM pose le plus problème et handicape très sérieusement la capacité de l’UEM à agir avec la force, la détermination et la flexibilité nécessaires à relever les défis de la crise.

En effet, aux Etats-Unis la structure « fédérale » permet de prendre les mesures législatives, notamment en matière fiscale, à la majorité des voix au Sénat et à la Chambre des Représentants, assemblées qui bénéficient d’une légitimité démocratique incontestable. Même si le Président ne dispose pas d’une majorité dans les deux Chambres, comme c’est le cas à présent, la perspective de déclencher une crise grave impose in fine une solution de compromis comme ce fut le cas en 1985 ou plus récemment lors du refus initial d’augmenter le plafond de la dette en 2011; cela se produira vraisemblablement de nouveau, après les élections présidentielles de novembre, pour répartir l’effort d’assainissement indispensable entre recettes nouvelles et coupure dans les dépenses et éviter la ré institution automatique des impôts supprimés par le Président Bush. De tels compromis seraient impossibles à gérer s’il fallait obtenir l’assentiment individuel des Etats fédérés.

Au sein de l’Eurozone, la prise de décision est de type « confédérale ». Quoique des voix de plus en plus pressantes appellent à l’instauration d’une « Europe Fédérale », impliquant d’importants transferts de souveraineté, dans les faits il y a eu « régression » car, à côté d’avancées incontestables au niveau de l’Union (« six et two pack »), il a fallu recourir à des « Traités » séparés, requérant l’unanimité des signataires, tant pour la ratification que pour la mise en œuvre des mesures de « solidarité » visées (EFSF, MES, TSCG). Ainsi on a l’impression qu’une grande partie des acquis du Traité de Lisbonne qui a significativement élargi le champ d’application du vote à la majorité (parfois qualifiée) est battu en brèche par la prolifération d’accords hors du cadre stricte du TUE. Dans un tel environnement les possibilités de blocage sont nombreuses et suscitent des fluctuations erratiques des marchés financiers, confrontés aux incertitudes politiques qui en résultent. Cette structure renforce l’argumentaire de ceux qui refusent toute « taxation sans représentation » car il n’y a pas d’instance ou une « majorité » démocratique qui puisse imposer ses vues de manière légitime. L’obligation dans chaque cas d’obtenir l’aval du Parlement Allemand est exemplatif de la rigidité du système.

C’est pourquoi, il va devenir de plus en plus difficile de progresser dans la voie de l’intégration pour mettre en œuvre des réformes pourtant indispensables telles que l’Union bancaire, avec ses trois piliers (réglementaire, garantie des dépôts, régime de résolution), la mutualisation des dettes souveraines (Eurobonds) ou encore la concrétisation de la dernière idée en date visant à créer un réel « budget » de l’UEM.

Seule une feuille de route contraignante, qui baliserait le chemin vers une vraie « Fédération », est de nature à surmonter ces difficultés et doter l’UEM – et à terme l’UE – d’une structure institutionnelle capable de défendre les intérêts des citoyens au sein du monde globalisé et « multipolaire ».

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité Consultatif de l’Institut Thomas More.