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Mare Monstrum : l’UE au-delà de la navigation à vue

Quelles que puissent être les réactions, officielles ou intimes, au vu des drames liés à l’émigration dont la Méditerranée est un témoin quasi-quotidien, une contribution en termes d’approche, sans doute insuffisamment connue, de l’UE mérite d’être évoquée dans une autre optique.

Il est clair en effet que les catastrophes humanitaires appellent en tout état de cause des réponses immédiates. Mais il convient aussi de prendre un peu de recul pour mettre en évidence une démarche plus globale qui, depuis longtemps, a été celle de l’Union européenne : à savoir l’indispensable continuité à établir entre les secours d’urgence, l’appui à moyen terme et l’aide au développement à longue échéance – un objectif qui illustre l’une des facettes de la problématique de la cohérence de l’UE en matière de relations extérieures.

Historiquement, les premiers pas d’une réflexion en ce sens ont été esquissés dans les années 90. Celles-ci succédaient à deux décennies au cours desquelles d’importantes crises humanitaires ont affecté en particulier le Sahel et la Corne de l’Afrique. En fait, les prémisses de la démarche se sont greffées sur les initiatives en matière d’aide alimentaire amorcées en 1967 : non véritablement dissociées au départ de l’opportunité d’écouler des excédents de production résultant de la gestion de la politique agricole commune en Europe, les aides ponctuelles ainsi accordées aux pays du Tiers Monde ont progressivement acquis une dimension de développement en s’intégrant à une politique de « sécurité alimentaire » plus ambitieuse. Celle-ci a franchi une étape décisive avec un règlement du Conseil du 27 juin 1996 prônant, entre autres, l’amélioration des conditions de disponibilité des denrées et d’accessibilité des populations à ces dernières ainsi que le soutien aux efforts des pays affectés par une pénurie pour développer leur propre production alimentaire.

A côté de ces préoccupations axées sur l’aspect essentiellement « alimentaire », le concept d’ « humanitaire » s’est imposé avec la création en 1991, au sein de la Commission européenne, d’un Office d’aide humanitaire d’urgence qui deviendra, en 1993, l’Office humanitaire de la Communauté européenne, plus connu sous son acronyme « ECHO » correspondant à l’anglais « European Community Humanitarian Office ». En outre, comme pour l’aide alimentaire et parallèlement, un règlement du Conseil de 1996 a fixé les modalités d’exécution et de gestion de l’aide humanitaire en liaison non seulement avec les autorités locales mais aussi avec les ONG.

Pour ce qui est de la réhabilitation, destinée à promouvoir reconstruction et restructuration sociale dans les pays en développement victimes de troubles internes graves ou de catastrophes naturelles, la Commission avait préconisé dès 1993 la mise en œuvre d’un programme spécial d’appui à ces pays. De surcroît, en 1996 – incontestablement année-charnière pour la synergie des approches – un autre règlement du Conseil a doté d’une base légale le financement des actions de réhabilitation.

En regard de ces points d’ancrage de diverses formes d’aide répondant à des préoccupations de secours et de consolidation, la Commission a alors lancé – toujours en 1996 – une réflexion plus en profondeur sur la nécessité d’établir des ponts entre l’urgence, la réhabilitation et le développement. Le premier pas a été accompli par une communication d’avril 1996 , dans laquelle la Commission, à l’issue d’un large processus de consultations, s’est pour la première fois prononcée en faveur du renforcement de cette articulation, notamment dans l’optique d’un dialogue politique et d’une coopération accrue avec les pays bénéficiaires.

L’offensive sera relancée à plusieurs reprises au cours de la décennie suivante. Ainsi, dans une nouvelle communication d’avril 2001, la Commission, consciente de certaines limites de l’approche, a cherché à identifier les mesures susceptibles d’améliorer la contribution européenne dans les situations d’après-crise et plaidé en faveur d’une meilleure coordination des efforts à l’échelle internationale. Revenant de nouveau sur la problématique dans une communication d’octobre 2007, elle a concentré son attention sur les situations de fragilité et recommandé l’adoption d’une stratégie de réponse concertée combinant toute la gamme des instruments d’aide disponibles au niveau tant des Etats membres que de l’UE en tant que telle. De nouvelles préconisations, axées plus particulièrement sur la capacité de réaction de l’Union en cas de catastrophes et sur leur prévention, ont également été présentées par la Commission en 2008 et en 2009. Une plus récente avancée s’est fait jour en 2013 avec la création d’un « Centre de réaction d’urgence » destiné à faire face aux catastrophes naturelles non seulement sur le territoire de l’UE mais aussi dans le reste du monde.

Cet arrière-plan susceptible de « contextualiser » plus globalement la problématique des migrations nous a donc semblé mériter quelque attention dans le cadre de la consécration de 2015 comme « Année européenne du développement ». Nous avons délibérément choisi de ne pas commenter, à ce stade, le détail de l’ « agenda européen » présenté par la Commission le 13 mai dans le but de faire face à la situation de crise régnant en Méditerranée. Une telle initiative pourrait en effet faire l’objet, dans ces colonnes, d’une réflexion spécifique qui ne néglige pas les raisons pour lesquelles certains Etats membres affichent quelque réticence – par exemple à l’égard des « quotas de relocalisation ».

Cela dit, si l’on s’attache à la logique qui sous-tend les préconisations récentes de la Commission, force est de constater que celles-ci s’inscrivent dans la continuité d’une même dialectique : d’une part, des actions concrètes et immédiates (triplement des capacités et des ressources ; mécanisme temporaire de répartition de l’installation des migrants en application de l’article 78, paragraphe 3, du TFUE, à titre de soutien aux Etats membres confrontés à un afflux soudain de migrants) ; d’autre part, à plus long terme, des initiatives reposant sur quatre piliers : réduction des incitations à la migration irrégulière; gestion plus efficace des frontières ; renforcement d’une politique commune en matière d’asile ; nouvelle politique pour la migration légale.

On peut en conclure que tout ce dispositif graduellement mis en place témoigne d’un souci de « cohérence dans la cohérence »… une manière d’illustrer l’aphorisme selon lequel « ce n’est pas la perle qui fait le collier, c’est le fil ».

 

 

Gerard Vernier

  

     Gérard Vernier, ancien fonctionnaire à la Commission, enseignant à l’Université Libre de Bruxelles

À propos Arthur

Arthur est vice-président de Sauvons l'Europe, rédacteur en chef du site
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